第三方治理靠什么推進？

有力監(jiān)管創(chuàng)造需求，開放市場激活競爭

發(fā)表時間： 2014-03-04 來源：中國環(huán)境報 作者：陳湘靜

　　中國環(huán)境報記者 陳湘靜

　　一方面，排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達標排放率；另一方面，政府執(zhí)法部門由于監(jiān)管對象集中可控而降低了執(zhí)法成本；此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；可謂一舉三得。

　　工業(yè)企業(yè)為治理設施找個“管家”，將自己不熟悉的治污交給專業(yè)公司，會給排污企業(yè)、環(huán)保企業(yè)、監(jiān)管部門三方帶來效益和便利。近年來，環(huán)保產(chǎn)業(yè)界一直在呼吁推動工業(yè)污染治理第三方運營的進程，也得到了環(huán)境主管部門的肯定和鼓勵。

　　環(huán)境商會相關負責人表示，去年召開的十八屆三中全會明確提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”，這是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新。“通過市場機制引入專業(yè)化第三方，可以使排污企業(yè)從自身并不擅長的污染治理工作中解放出來，集中力量投入到激烈的市場競爭中去。同時，也帶動環(huán)境服務業(yè)、保險業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展，促進環(huán)境科技進步，提高經(jīng)濟增長質量和持續(xù)發(fā)展能力?！?BR>
　　自掃門前雪帶來的問題

　　治污設施不能正常有效運行，建而不運、運而不足現(xiàn)象多

　　“占總污染負荷70%以上的工業(yè)污染，是當前很多污染問題的主要根源?！鄙５录瘓F董事長文一波說。據(jù) 2010年中華環(huán)保聯(lián)合會對全國 18個重點流域工業(yè)園區(qū)調(diào)查結果顯示，兩個國家級、7個省級工業(yè)園區(qū)，100％有水污染問題，78％涉及大氣污染，17％存在固體廢棄物污染。“這18家中有13個工業(yè)園區(qū)配備了治污設施，但或者閑置或者間歇運行，形同虛設，完全實現(xiàn)不了污染物達標排放要求?！?BR>
　　究其原因，一是由于缺乏社會責任感和有效監(jiān)管，工業(yè)企業(yè)自覺控污減排的意識比較淡薄。更主要的是，目前我國工業(yè)污染治理依然沿用“誰污染、誰治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問題。

　　自掃門前雪會帶來哪些問題？文一波表示，企業(yè)作為市場競爭主體和自主經(jīng)營、自負盈虧的獨立法人，難以從宏觀和長遠的角度建立有利于環(huán)境保護的自我約束機制。

　　“特別是受經(jīng)濟實力和技術水平等因素制約，很難做到每個企業(yè)都能建設污染治理設施，即使建成了往往也不能正常有效運行，出現(xiàn)建而不運、運而不足現(xiàn)象，嚴重影響污染治理效果。”文一波說。

　　為什么要專業(yè)化運營？

　　在治污效率、運行成本、責任約定方面更清晰，更有利于環(huán)境監(jiān)管

　　在國際上，工業(yè)減排普遍采用第三方治理模式，即排污企業(yè)以合同的形式通過付費將產(chǎn)生的污染交由專業(yè)化環(huán)保公司治理。一方面，排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達標排放率；另一方面，政府執(zhí)法部門由于監(jiān)管對象集中可控而降低了執(zhí)法成本；此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；可謂一舉三得。

　　而在中國的實踐也印證了這一點?！皩I(yè)化運營，其好處是顯而易見的?！蔽囊徊ㄕf。桑德集團旗下目前有十幾個工業(yè)委托運營項目。專業(yè)的環(huán)保企業(yè)在技術、設備運管、問題應對處理能力方面，要比排污企業(yè)具備明顯優(yōu)勢；同時，通過合同劃定的明確責權，生產(chǎn)企業(yè)和環(huán)保部門都會對環(huán)保企業(yè)進行監(jiān)督，后者對污染治理將極其重視。

　　對治污設施的專業(yè)和重視，帶來的是運營成本的下降和效果的提升。文一波說，生產(chǎn)企業(yè)如果不偷排，他們的運行成本一定會比專業(yè)公司高。而專業(yè)公司運營隨著市場化程度、運營規(guī)模的集中度提高，一個環(huán)保企業(yè)負責第三方運營的項目可以達到上百甚至數(shù)百個，那采購藥劑、外包的一些服務成本還會進一步下降，而內(nèi)部的監(jiān)管手段會進一步信息化、現(xiàn)代化，還會有成本降低的空間，可靠性也會進一步提升。

　　在大氣治理領域，很多企業(yè)總是抱怨“一分五”的脫硫電價補貼不夠。真是如此嗎？

　　國電清新董事長張開元憑借多年專業(yè)運營經(jīng)驗揭開了行業(yè)的“老底”：對于西南地區(qū)高含硫量的煤，一分五甚至兩分都不夠。但對于其他地區(qū)，總體來說還是夠的。“如果讓專業(yè)脫硫公司來做，還會有合理利潤空間。電廠自己做可能就比較勉強，他們覺得有點緊張，也是合理的?！?BR>
　　而環(huán)保部門可能更看重的是第三方運營帶來監(jiān)管的便利和高效?！耙郧耙鎸兹f家企業(yè)，如果將來能夠集中在幾十或者約百家專業(yè)公司，那么監(jiān)管的范圍會大大縮小。”文一波說。更重要的是，環(huán)保企業(yè)如果以專業(yè)運營為主業(yè)，其品牌信譽是生命，不會因小失大，自我約束的力量會更強。

　　化工行業(yè)率先有突破？

　　企業(yè)缺乏環(huán)保專業(yè)人員和管理，經(jīng)常出問題，被監(jiān)管部門處罰

　　從“誰污染、誰治理”到“污染者付費、專業(yè)化治理”的轉變，是市場需求的結果。

　　文一波回憶說，上世紀90年代，工業(yè)廢水治理設施，是業(yè)主單位請專業(yè)機構設計，然后自己投資建設運營，但后來絕大部分不達標，因為各部分脫節(jié)，沒有人對最終效果負責。后來的EPC模式俗稱“交鑰匙”，不達標鑰匙就交不出去。這種模式對工程質量有了一定保障，但是不能保證日常運行不出問題。

　　而隨著環(huán)境監(jiān)管的日益嚴格，不少工業(yè)企業(yè)感覺“有壓力了”。特別是重化工企業(yè)，污染強度很大，治理設施穩(wěn)定運行的難度也確實很大，他們?nèi)狈I(yè)人員和管理，經(jīng)常出問題，被監(jiān)管部門處罰?！氨M管罰款并不高，但他們還是擔心長期下去影響自己的主業(yè)。所以開始將設施交給第三方。一些重化工企業(yè)一開始是試點一個廢水項目委托運營，現(xiàn)在逐步考慮將全部治理設施打包委托運營?！蔽囊徊ㄕf。

　　近年來，工業(yè)污染第三方治理模式已在我國燃煤電廠脫硫脫硝領域得到試行，取得顯著成效。一些大型工業(yè)企業(yè)和工業(yè)園區(qū)也嘗試著采用此種模式以降低污染治理成本。如燕山石化委托威立雅水務處理企業(yè)工業(yè)廢水、上?；@區(qū)委托中法水務處理園區(qū)工業(yè)廢水，都取得良好效果。

　　威立雅水務中國區(qū)副總裁黃曉軍表示，越有難度的工業(yè)治理項目，越是專業(yè)環(huán)保公司“喜聞樂見”的，也是將來產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點?！肮I(yè)污染治理領域很多是有專業(yè)門檻的，化工行業(yè)是其中的難點、重點?！?BR>
　　文一波說，化工行業(yè)污染物來源復雜，不確定性大，生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境風險大，而他們本身對污染治理并不專長，對專業(yè)治理有需求。他透露，煤化工行業(yè)在這方面已經(jīng)有所突破。“我了解很多新建項目的污水治理項目基本都交給了第三方，都是上億元的治理項目?！?BR>
　　推進為啥困難？

　　“體制內(nèi)”特許經(jīng)營會造成市場異化，一定要放開，要引入市場競爭

　　國電清新是火電行業(yè)脫硫特許經(jīng)營試點中少有的民營企業(yè)。張開元說，試點成效很顯著，但推行起來并不順利。

　　據(jù)他介紹，2007年，國家發(fā)改委和環(huán)境保護部兩部委印發(fā)了《關于開展火電煙氣脫硫特許運營試點工作的通知》并組織在火電行業(yè)實施煙氣治理脫硫特許經(jīng)營的試點，這是非常典型的第三方治理機制；2008年，第一批近10個企業(yè)參與，國電清新是其中之一?！爸敝聊壳?，我們做了8、9個相關項目?！?BR>
　　對于專業(yè)治理的成效，張開元非常自信，中電聯(lián)等有關機構做過總結，效益很顯著?！跋嚓P數(shù)據(jù)都有，歡迎去了解?！彼J為，從試點情況看，這是給生產(chǎn)企業(yè)減負擔、省心，有效治污但不多花錢的好事。

　　但據(jù)記者了解，這些試點真的就只是試點，至今再無擴大實施范圍。為何企業(yè)沒有意愿和動力甩掉負擔專心主業(yè)？

　　對此，張開元直言不諱：治理設施在企業(yè)自己手里，通過某種方式可能能省錢。“坦率地講，以現(xiàn)在的監(jiān)管機制和模式，怎么監(jiān)管也應對不了全國數(shù)以萬計的污染源。當現(xiàn)有的監(jiān)管方式不能覆蓋所有企業(yè)時，排一點漏一點的空間就大了，而企業(yè)恐怕就缺乏踏實治污足夠的動力了。”

　　而在脫硫行業(yè),另一種阻礙則來自于一種表面的市場化。張開元開玩笑說他這次發(fā)言，是冒著可能將來在電力脫硫行業(yè)“出局”的風險而斗膽做出的。

　　“當前，一半左右的裝機總量集中在五大電力集團。當他們認為特許經(jīng)營是潮流的時候，就自己成立公司。從表面上看也招標了，十幾個項目的脫硫設施特許給一個公司經(jīng)營。但和污染治理市場化專業(yè)化的本質實際上背道而馳。”張開元說。

　　他解釋說，這種操作遏制了充分的市場競爭，社會化的企業(yè)幾乎不能進入。 “更為重要的是，一個集團自己成立公司，然后將旗下的企業(yè)項目交給它。本質上只是內(nèi)部分工而已，而將第三方應有的多方監(jiān)管在內(nèi)部就給屏蔽掉了?！?BR>
　　張開元說，為了應對現(xiàn)有的招標規(guī)定，不同電力集團間還可以互相配合招標，實際上就扼殺了競爭的可能?！皬拈L遠看，這種內(nèi)部操作將遏制行業(yè)的技術進步?！?BR>
　　“這種‘體制內(nèi)’的特許經(jīng)營會造成市場化的異化，一定要放開、要引入市場競爭，不要把市場化的力量化解掉了?！睆堥_元表示。

　　如何推進第三方運營？

　　建議設立清潔水和清潔空氣基金，維護市場規(guī)范運行

　　上述受訪企業(yè)家都對第三方運營市場充滿信心，但他們也都希望政策監(jiān)管的信號能夠再強烈些?！边@個市場是蒸蒸日上的，但環(huán)境監(jiān)管處罰是根本性的決定因素?！蔽囊徊ㄕf。

　　對此，張開元建議，要推動第三方治理，推動污染治理的專業(yè)化市場化，首先還是要加強監(jiān)管和處罰力度，給企業(yè)壓力就是創(chuàng)造對專業(yè)化治理的需求。其次是要有一些自上而下推行的配套措施，切實推動市場化進程。

　　環(huán)境商會的建議則更加具體，著眼于第三方治理的“實際困難”。文一波說，推行環(huán)境污染第三方治理，首先要解決資金來源的問題。

　　具體來講，排污企業(yè)自己設計建造污染治理設施既缺乏技術能力又缺少資金來源，而專業(yè)化環(huán)保公司單獨投資規(guī)模較大的污染治理設施也往往力不從心。“因此建議通過設立清潔水和清潔空氣基金加以引導和激勵，支持專業(yè)環(huán)保公司投資建設污染治理設施，緩解環(huán)保公司的資金壓力同時也提升排污企業(yè)實行第三方運營的動力。”

　　他們建議國家從排污收費、專項污染治理資金、國有資產(chǎn)拍賣資金中拿出一部分設立清潔水和清潔空氣基金，單個達到500億元的規(guī)模。基金將采取無息或低息貸款方式，并適當延長周期，以適應污染治理項目周期長的特點。

　　基金將優(yōu)先貸款給實施第三方治理的排污企業(yè)或環(huán)保企業(yè)，以推動工業(yè)污染治理。在環(huán)保企業(yè)項目運營期內(nèi)，企業(yè)須按期足額償還清潔空氣基金的資金，保證清潔空氣基金的滾動發(fā)展。

　　據(jù)介紹，他們建議先在水污染治理和大氣治理領域選擇10~20家企業(yè)進行試點，在獲得較好的反饋效果后再大范圍推廣。同時對申請基金的環(huán)保企業(yè)，也設定了一定的門檻。

　　在維護第三方運營市場規(guī)范運行方面，環(huán)境商會也提出了針對性的建議?！盀楸苊獬霈F(xiàn)因第三方治理市場低價惡性競爭，導致治污企業(yè)投資不到位、技術不過關。我們建議針對不同類型行業(yè)，依據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟技術條件，按照行業(yè)污染治理平均成本和運營合理利潤水平，制定工業(yè)污染治理的門檻價格，一方面可以保證污染達標排放，另一方面也可有效預防市場低價惡性競爭?！?BR>
　　第三方治理模式的順利推行，需要消除兩方面的顧慮，一是排污企業(yè)對環(huán)保公司能否保證治污效果。二是環(huán)保公司對排污企業(yè)能否及時足額付費的擔憂。對此，環(huán)境商會建議借鑒房地產(chǎn)中介交易的方式，引入第三方中介支付機構?！吧嫌纹髽I(yè)先將治污費用存入中介機構，待確認環(huán)保公司達標排放后，再由中介機構將治污費轉給環(huán)保公司?！?BR>
　　此外，“負面清單”的引入也將督促環(huán)保公司愛惜自己的“羽毛”。商會相關負責人表示，建議政府監(jiān)管部門根據(jù)監(jiān)管情況，定期向社會公布環(huán)保公司的運營成效，對未能達標排放的環(huán)保公司給予警告，并限期整改；對于未按期整改或惡意偷排的環(huán)保公司，將其列入負面清單。