第三方治理靠什么推進(jìn)？

有力監(jiān)管創(chuàng)造需求，開(kāi)放市場(chǎng)激活競(jìng)爭(zhēng)

發(fā)表時(shí)間： 2014-03-04 來(lái)源：中國(guó)環(huán)境報(bào) 作者：陳湘靜

　　中國(guó)環(huán)境報(bào)記者 陳湘靜

　　一方面，排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達(dá)標(biāo)排放率；另一方面，政府執(zhí)法部門(mén)由于監(jiān)管對(duì)象集中可控而降低了執(zhí)法成本；此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；可謂一舉三得。

　　工業(yè)企業(yè)為治理設(shè)施找個(gè)“管家”，將自己不熟悉的治污交給專業(yè)公司，會(huì)給排污企業(yè)、環(huán)保企業(yè)、監(jiān)管部門(mén)三方帶來(lái)效益和便利。近年來(lái)，環(huán)保產(chǎn)業(yè)界一直在呼吁推動(dòng)工業(yè)污染治理第三方運(yùn)營(yíng)的進(jìn)程，也得到了環(huán)境主管部門(mén)的肯定和鼓勵(lì)。

　　環(huán)境商會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，去年召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)明確提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”，這是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新?！巴ㄟ^(guò)市場(chǎng)機(jī)制引入專業(yè)化第三方，可以使排污企業(yè)從自身并不擅長(zhǎng)的污染治理工作中解放出來(lái)，集中力量投入到激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中去。同時(shí)，也帶動(dòng)環(huán)境服務(wù)業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)環(huán)境科技進(jìn)步，提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量和持續(xù)發(fā)展能力?！?BR>
　　自掃門(mén)前雪帶來(lái)的問(wèn)題

　　治污設(shè)施不能正常有效運(yùn)行，建而不運(yùn)、運(yùn)而不足現(xiàn)象多

　　“占總污染負(fù)荷70%以上的工業(yè)污染，是當(dāng)前很多污染問(wèn)題的主要根源?！鄙５录瘓F(tuán)董事長(zhǎng)文一波說(shuō)。據(jù) 2010年中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)對(duì)全國(guó) 18個(gè)重點(diǎn)流域工業(yè)園區(qū)調(diào)查結(jié)果顯示，兩個(gè)國(guó)家級(jí)、7個(gè)省級(jí)工業(yè)園區(qū)，100％有水污染問(wèn)題，78％涉及大氣污染，17％存在固體廢棄物污染。“這18家中有13個(gè)工業(yè)園區(qū)配備了治污設(shè)施，但或者閑置或者間歇運(yùn)行，形同虛設(shè)，完全實(shí)現(xiàn)不了污染物達(dá)標(biāo)排放要求。”

　　究其原因，一是由于缺乏社會(huì)責(zé)任感和有效監(jiān)管，工業(yè)企業(yè)自覺(jué)控污減排的意識(shí)比較淡薄。更主要的是，目前我國(guó)工業(yè)污染治理依然沿用“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的思路，由排污企業(yè)自行解決治理問(wèn)題。

　　自掃門(mén)前雪會(huì)帶來(lái)哪些問(wèn)題？文一波表示，企業(yè)作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體和自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的獨(dú)立法人，難以從宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度建立有利于環(huán)境保護(hù)的自我約束機(jī)制。

　　“特別是受經(jīng)濟(jì)實(shí)力和技術(shù)水平等因素制約，很難做到每個(gè)企業(yè)都能建設(shè)污染治理設(shè)施，即使建成了往往也不能正常有效運(yùn)行，出現(xiàn)建而不運(yùn)、運(yùn)而不足現(xiàn)象，嚴(yán)重影響污染治理效果?！蔽囊徊ㄕf(shuō)。

　　為什么要專業(yè)化運(yùn)營(yíng)？

　　在治污效率、運(yùn)行成本、責(zé)任約定方面更清晰，更有利于環(huán)境監(jiān)管

　　在國(guó)際上，工業(yè)減排普遍采用第三方治理模式，即排污企業(yè)以合同的形式通過(guò)付費(fèi)將產(chǎn)生的污染交由專業(yè)化環(huán)保公司治理。一方面，排污企業(yè)由于采用專業(yè)化治理降低了治理成本，提高了達(dá)標(biāo)排放率；另一方面，政府執(zhí)法部門(mén)由于監(jiān)管對(duì)象集中可控而降低了執(zhí)法成本；此外，還刺激了環(huán)保企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；可謂一舉三得。

　　而在中國(guó)的實(shí)踐也印證了這一點(diǎn)?！皩I(yè)化運(yùn)營(yíng)，其好處是顯而易見(jiàn)的。”文一波說(shuō)。桑德集團(tuán)旗下目前有十幾個(gè)工業(yè)委托運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目。專業(yè)的環(huán)保企業(yè)在技術(shù)、設(shè)備運(yùn)管、問(wèn)題應(yīng)對(duì)處理能力方面，要比排污企業(yè)具備明顯優(yōu)勢(shì)；同時(shí)，通過(guò)合同劃定的明確責(zé)權(quán)，生產(chǎn)企業(yè)和環(huán)保部門(mén)都會(huì)對(duì)環(huán)保企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，后者對(duì)污染治理將極其重視。

　　對(duì)治污設(shè)施的專業(yè)和重視，帶來(lái)的是運(yùn)營(yíng)成本的下降和效果的提升。文一波說(shuō)，生產(chǎn)企業(yè)如果不偷排，他們的運(yùn)行成本一定會(huì)比專業(yè)公司高。而專業(yè)公司運(yùn)營(yíng)隨著市場(chǎng)化程度、運(yùn)營(yíng)規(guī)模的集中度提高，一個(gè)環(huán)保企業(yè)負(fù)責(zé)第三方運(yùn)營(yíng)的項(xiàng)目可以達(dá)到上百甚至數(shù)百個(gè)，那采購(gòu)藥劑、外包的一些服務(wù)成本還會(huì)進(jìn)一步下降，而內(nèi)部的監(jiān)管手段會(huì)進(jìn)一步信息化、現(xiàn)代化，還會(huì)有成本降低的空間，可靠性也會(huì)進(jìn)一步提升。

　　在大氣治理領(lǐng)域，很多企業(yè)總是抱怨“一分五”的脫硫電價(jià)補(bǔ)貼不夠。真是如此嗎？

　　國(guó)電清新董事長(zhǎng)張開(kāi)元憑借多年專業(yè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)揭開(kāi)了行業(yè)的“老底”：對(duì)于西南地區(qū)高含硫量的煤，一分五甚至兩分都不夠。但對(duì)于其他地區(qū)，總體來(lái)說(shuō)還是夠的?！叭绻寣I(yè)脫硫公司來(lái)做，還會(huì)有合理利潤(rùn)空間。電廠自己做可能就比較勉強(qiáng)，他們覺(jué)得有點(diǎn)緊張，也是合理的?！?BR>
　　而環(huán)保部門(mén)可能更看重的是第三方運(yùn)營(yíng)帶來(lái)監(jiān)管的便利和高效?！耙郧耙鎸?duì)幾萬(wàn)家企業(yè)，如果將來(lái)能夠集中在幾十或者約百家專業(yè)公司，那么監(jiān)管的范圍會(huì)大大縮小。”文一波說(shuō)。更重要的是，環(huán)保企業(yè)如果以專業(yè)運(yùn)營(yíng)為主業(yè)，其品牌信譽(yù)是生命，不會(huì)因小失大，自我約束的力量會(huì)更強(qiáng)。

　　化工行業(yè)率先有突破？

　　企業(yè)缺乏環(huán)保專業(yè)人員和管理，經(jīng)常出問(wèn)題，被監(jiān)管部門(mén)處罰

　　從“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”到“污染者付費(fèi)、專業(yè)化治理”的轉(zhuǎn)變，是市場(chǎng)需求的結(jié)果。

　　文一波回憶說(shuō)，上世紀(jì)90年代，工業(yè)廢水治理設(shè)施，是業(yè)主單位請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)，然后自己投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)，但后來(lái)絕大部分不達(dá)標(biāo)，因?yàn)楦鞑糠置摴?jié)，沒(méi)有人對(duì)最終效果負(fù)責(zé)。后來(lái)的EPC模式俗稱“交鑰匙”，不達(dá)標(biāo)鑰匙就交不出去。這種模式對(duì)工程質(zhì)量有了一定保障，但是不能保證日常運(yùn)行不出問(wèn)題。

　　而隨著環(huán)境監(jiān)管的日益嚴(yán)格，不少工業(yè)企業(yè)感覺(jué)“有壓力了”。特別是重化工企業(yè)，污染強(qiáng)度很大，治理設(shè)施穩(wěn)定運(yùn)行的難度也確實(shí)很大，他們?nèi)狈I(yè)人員和管理，經(jīng)常出問(wèn)題，被監(jiān)管部門(mén)處罰?！氨M管罰款并不高，但他們還是擔(dān)心長(zhǎng)期下去影響自己的主業(yè)。所以開(kāi)始將設(shè)施交給第三方。一些重化工企業(yè)一開(kāi)始是試點(diǎn)一個(gè)廢水項(xiàng)目委托運(yùn)營(yíng)，現(xiàn)在逐步考慮將全部治理設(shè)施打包委托運(yùn)營(yíng)?！蔽囊徊ㄕf(shuō)。

　　近年來(lái)，工業(yè)污染第三方治理模式已在我國(guó)燃煤電廠脫硫脫硝領(lǐng)域得到試行，取得顯著成效。一些大型工業(yè)企業(yè)和工業(yè)園區(qū)也嘗試著采用此種模式以降低污染治理成本。如燕山石化委托威立雅水務(wù)處理企業(yè)工業(yè)廢水、上?；@區(qū)委托中法水務(wù)處理園區(qū)工業(yè)廢水，都取得良好效果。

　　威立雅水務(wù)中國(guó)區(qū)副總裁黃曉軍表示，越有難度的工業(yè)治理項(xiàng)目，越是專業(yè)環(huán)保公司“喜聞樂(lè)見(jiàn)”的，也是將來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。“工業(yè)污染治理領(lǐng)域很多是有專業(yè)門(mén)檻的，化工行業(yè)是其中的難點(diǎn)、重點(diǎn)?！?BR>
　　文一波說(shuō)，化工行業(yè)污染物來(lái)源復(fù)雜，不確定性大，生產(chǎn)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大，而他們本身對(duì)污染治理并不專長(zhǎng)，對(duì)專業(yè)治理有需求。他透露，煤化工行業(yè)在這方面已經(jīng)有所突破?！拔伊私夂芏嘈陆?xiàng)目的污水治理項(xiàng)目基本都交給了第三方，都是上億元的治理項(xiàng)目?！?BR>
　　推進(jìn)為啥困難？

　　“體制內(nèi)”特許經(jīng)營(yíng)會(huì)造成市場(chǎng)異化，一定要放開(kāi)，要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)

　　國(guó)電清新是火電行業(yè)脫硫特許經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)中少有的民營(yíng)企業(yè)。張開(kāi)元說(shuō)，試點(diǎn)成效很顯著，但推行起來(lái)并不順利。

　　據(jù)他介紹，2007年，國(guó)家發(fā)改委和環(huán)境保護(hù)部?jī)刹课“l(fā)了《關(guān)于開(kāi)展火電煙氣脫硫特許運(yùn)營(yíng)試點(diǎn)工作的通知》并組織在火電行業(yè)實(shí)施煙氣治理脫硫特許經(jīng)營(yíng)的試點(diǎn)，這是非常典型的第三方治理機(jī)制；2008年，第一批近10個(gè)企業(yè)參與，國(guó)電清新是其中之一。“直至目前，我們做了8、9個(gè)相關(guān)項(xiàng)目?！?BR>
　　對(duì)于專業(yè)治理的成效，張開(kāi)元非常自信，中電聯(lián)等有關(guān)機(jī)構(gòu)做過(guò)總結(jié)，效益很顯著。“相關(guān)數(shù)據(jù)都有，歡迎去了解?！彼J(rèn)為，從試點(diǎn)情況看，這是給生產(chǎn)企業(yè)減負(fù)擔(dān)、省心，有效治污但不多花錢的好事。

　　但據(jù)記者了解，這些試點(diǎn)真的就只是試點(diǎn)，至今再無(wú)擴(kuò)大實(shí)施范圍。為何企業(yè)沒(méi)有意愿和動(dòng)力甩掉負(fù)擔(dān)專心主業(yè)？

　　對(duì)此，張開(kāi)元直言不諱：治理設(shè)施在企業(yè)自己手里，通過(guò)某種方式可能能省錢?！疤孤实刂v，以現(xiàn)在的監(jiān)管機(jī)制和模式，怎么監(jiān)管也應(yīng)對(duì)不了全國(guó)數(shù)以萬(wàn)計(jì)的污染源。當(dāng)現(xiàn)有的監(jiān)管方式不能覆蓋所有企業(yè)時(shí)，排一點(diǎn)漏一點(diǎn)的空間就大了，而企業(yè)恐怕就缺乏踏實(shí)治污足夠的動(dòng)力了?！?BR>
　　而在脫硫行業(yè),另一種阻礙則來(lái)自于一種表面的市場(chǎng)化。張開(kāi)元開(kāi)玩笑說(shuō)他這次發(fā)言，是冒著可能將來(lái)在電力脫硫行業(yè)“出局”的風(fēng)險(xiǎn)而斗膽做出的。

　　“當(dāng)前，一半左右的裝機(jī)總量集中在五大電力集團(tuán)。當(dāng)他們認(rèn)為特許經(jīng)營(yíng)是潮流的時(shí)候，就自己成立公司。從表面上看也招標(biāo)了，十幾個(gè)項(xiàng)目的脫硫設(shè)施特許給一個(gè)公司經(jīng)營(yíng)。但和污染治理市場(chǎng)化專業(yè)化的本質(zhì)實(shí)際上背道而馳?！睆堥_(kāi)元說(shuō)。

　　他解釋說(shuō)，這種操作遏制了充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，社會(huì)化的企業(yè)幾乎不能進(jìn)入。 “更為重要的是，一個(gè)集團(tuán)自己成立公司，然后將旗下的企業(yè)項(xiàng)目交給它。本質(zhì)上只是內(nèi)部分工而已，而將第三方應(yīng)有的多方監(jiān)管在內(nèi)部就給屏蔽掉了?！?BR>
　　張開(kāi)元說(shuō)，為了應(yīng)對(duì)現(xiàn)有的招標(biāo)規(guī)定，不同電力集團(tuán)間還可以互相配合招標(biāo)，實(shí)際上就扼殺了競(jìng)爭(zhēng)的可能?！皬拈L(zhǎng)遠(yuǎn)看，這種內(nèi)部操作將遏制行業(yè)的技術(shù)進(jìn)步?！?BR>
　　“這種‘體制內(nèi)’的特許經(jīng)營(yíng)會(huì)造成市場(chǎng)化的異化，一定要放開(kāi)、要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不要把市場(chǎng)化的力量化解掉了?！睆堥_(kāi)元表示。

　　如何推進(jìn)第三方運(yùn)營(yíng)？

　　建議設(shè)立清潔水和清潔空氣基金，維護(hù)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行

　　上述受訪企業(yè)家都對(duì)第三方運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)充滿信心，但他們也都希望政策監(jiān)管的信號(hào)能夠再?gòu)?qiáng)烈些?！边@個(gè)市場(chǎng)是蒸蒸日上的，但環(huán)境監(jiān)管處罰是根本性的決定因素。”文一波說(shuō)。

　　對(duì)此，張開(kāi)元建議，要推動(dòng)第三方治理，推動(dòng)污染治理的專業(yè)化市場(chǎng)化，首先還是要加強(qiáng)監(jiān)管和處罰力度，給企業(yè)壓力就是創(chuàng)造對(duì)專業(yè)化治理的需求。其次是要有一些自上而下推行的配套措施，切實(shí)推動(dòng)市場(chǎng)化進(jìn)程。

　　環(huán)境商會(huì)的建議則更加具體，著眼于第三方治理的“實(shí)際困難”。文一波說(shuō)，推行環(huán)境污染第三方治理，首先要解決資金來(lái)源的問(wèn)題。

　　具體來(lái)講，排污企業(yè)自己設(shè)計(jì)建造污染治理設(shè)施既缺乏技術(shù)能力又缺少資金來(lái)源，而專業(yè)化環(huán)保公司單獨(dú)投資規(guī)模較大的污染治理設(shè)施也往往力不從心?！耙虼私ㄗh通過(guò)設(shè)立清潔水和清潔空氣基金加以引導(dǎo)和激勵(lì)，支持專業(yè)環(huán)保公司投資建設(shè)污染治理設(shè)施，緩解環(huán)保公司的資金壓力同時(shí)也提升排污企業(yè)實(shí)行第三方運(yùn)營(yíng)的動(dòng)力。”

　　他們建議國(guó)家從排污收費(fèi)、專項(xiàng)污染治理資金、國(guó)有資產(chǎn)拍賣資金中拿出一部分設(shè)立清潔水和清潔空氣基金，單個(gè)達(dá)到500億元的規(guī)模?；饘⒉扇o(wú)息或低息貸款方式，并適當(dāng)延長(zhǎng)周期，以適應(yīng)污染治理項(xiàng)目周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。

　　基金將優(yōu)先貸款給實(shí)施第三方治理的排污企業(yè)或環(huán)保企業(yè)，以推動(dòng)工業(yè)污染治理。在環(huán)保企業(yè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，企業(yè)須按期足額償還清潔空氣基金的資金，保證清潔空氣基金的滾動(dòng)發(fā)展。

　　據(jù)介紹，他們建議先在水污染治理和大氣治理領(lǐng)域選擇10~20家企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，在獲得較好的反饋效果后再大范圍推廣。同時(shí)對(duì)申請(qǐng)基金的環(huán)保企業(yè)，也設(shè)定了一定的門(mén)檻。

　　在維護(hù)第三方運(yùn)營(yíng)市場(chǎng)規(guī)范運(yùn)行方面，環(huán)境商會(huì)也提出了針對(duì)性的建議。“為避免出現(xiàn)因第三方治理市場(chǎng)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致治污企業(yè)投資不到位、技術(shù)不過(guò)關(guān)。我們建議針對(duì)不同類型行業(yè)，依據(jù)現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，按照行業(yè)污染治理平均成本和運(yùn)營(yíng)合理利潤(rùn)水平，制定工業(yè)污染治理的門(mén)檻價(jià)格，一方面可以保證污染達(dá)標(biāo)排放，另一方面也可有效預(yù)防市場(chǎng)低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)?！?BR>
　　第三方治理模式的順利推行，需要消除兩方面的顧慮，一是排污企業(yè)對(duì)環(huán)保公司能否保證治污效果。二是環(huán)保公司對(duì)排污企業(yè)能否及時(shí)足額付費(fèi)的擔(dān)憂。對(duì)此，環(huán)境商會(huì)建議借鑒房地產(chǎn)中介交易的方式，引入第三方中介支付機(jī)構(gòu)。“上游企業(yè)先將治污費(fèi)用存入中介機(jī)構(gòu)，待確認(rèn)環(huán)保公司達(dá)標(biāo)排放后，再由中介機(jī)構(gòu)將治污費(fèi)轉(zhuǎn)給環(huán)保公司?！?BR>
　　此外，“負(fù)面清單”的引入也將督促環(huán)保公司愛(ài)惜自己的“羽毛”。商會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，建議政府監(jiān)管部門(mén)根據(jù)監(jiān)管情況，定期向社會(huì)公布環(huán)保公司的運(yùn)營(yíng)成效，對(duì)未能達(dá)標(biāo)排放的環(huán)保公司給予警告，并限期整改；對(duì)于未按期整改或惡意偷排的環(huán)保公司，將其列入負(fù)面清單。